Oberstløytnant ut mot E-sjefens advarsler

heier__tormod_-_forsvaret_noHeier om Etterretningskonferansen

Her er foredraget til generalløytnant Tormod Heier ved Forsvarets Høyskole:
En ny kald krig? Nødvendigheten av kritiske studier i norsk sikkerhetspolitikk

Et yndet uttrykk for å beskrive norsk sikkerhetspolitikk er dette: «Norges sikkerhetspolitikk ligger fast». Begrepet «ligger fast» er i seg selv betegnende for den norske orienteringen. Det må nemlig ikke sås tvil om hvor Norge står i sikkerhetspolitikken. Om norsk sikkerhetspolitikk ikke skulle «ligge fast», men vingle mellom øst og vest, vil det umiddelbart bli oppfattet som opportunistisk og uforutsigbart i både Moskva og Washington. Hvorfor? Fordi Norge er medlem i NATO, ligger 12 mil fra Russlands viktigste atomstyrke, og fungerer som en tidlig lytte- og varslingspost for USAs sikkerhet i krise og krig. Frykten for hvilke signaler vi sender til våre allierte og våre naboer er en av hovedgrunnene til at kritiske studier langt på vei er fraværende i norsk sikkerhetspolitikk – ofte blir kritiske røster «tiet i hjel». Alvoret som ligger bak sensitiviteten i norsk sikkerhetspolitikk – det å balansere mellom øst og vest – gjør nemlig sitt til at «norsk sikkerhetspolitikk ikke er noe man tukler med»! Dette politikkområdet er derfor «løftet ut» av andre – og mer trivielle – politikkområder: Helse, miljø, samferdsel og kultur er mye lettere å debattere og kritisere; og her lar da også politikere og forskere seg rive med, mye lettere enn innenfor sikkerhetspolitikken.
Norsk sikkerhetspolitikk har i tillegg vært håndhevet som «regjeringens prerogativ»; regjeringen står fritt til å ta de beslutninger de vil. Men det er god sedvane – gjennom lukkede møter i DUUFK – å holde Stortinget informert. Og som langt råd er, å søke bredest mulig forankring slik at vingling, splid, og kritikk fra egne rekker unngås. Dette kan nemlig bli utnyttet av Russland, som prinsipielt sett alltid søker bilaterale samarbeidsavtaler med Norge; mens Norge på sin side alltid søker flernasjonale samarbeidsløsninger for å stå sterkere i møtet med naboen i øst.
Norsk sikkerhetspolitikk er derfor, med unntak av en enkelt episode i 2006, fritatt for politisk «hestehandel». Med det menes at de politiske partiene på Stortinget ikke bruker dette politikkområdet for å inngå kompromisser som innbefatter andre politikkområder. I 2006 fikk imidlertid SV gjennomslag for at Norge ikke skulle sende spesialstyrker til sør-Afghanistan, mot at Arbeiderpartiet fikk gjennomslag for utsettelse av CO2-rensingen av gasskraftverket på Mongstad til 2014. I dette unike tilfelle ble sikkerhetspolitikken detronisert, trukket ned blant de andre politikkområdene, og sauset sammen med miljøpolitikk. Men dette er et unntak. Hvorfor? Fordi konsekvensene for landets sikkerhet – i skjæringspunktet mellom øst og vest – potensielt sett kan bli dramatiske og langvarige. Ikke nødvendigvis i tøværsperioder, som på 1960, 1990-tallet, eller på begynnelsen av 2000-tallet. Men i perioder der klimaet mellom USA og Russland er kjølig – som i dag. Da er det lettere å bli satt under press, og da må det ikke sås tvil om hvor Norge står! Ingen kritikk med andre ord.
I dette foredraget stiller jeg følgende spørsmål: Hvorfor er vanskelig med kritiske studier av norsk sikkerhetspolitikk? Og hva har disse vanskelighetene ført til – hva er konsekvensene. Eller for å si det på en annen måte: hvorfor er det egentlig så viktig å utfordre «vedtatte sannheter»? Årsaker til hvorfor kritiske studier av norsk sikkerhetspolitikk er vanskelig kan besvares ved å se nærmere på tre nivåer på dette politikkområdet: det internasjonale nivået, det nasjonale nivået og sektornivået (forsvarssektoren og Forsvarsetaten). Først går jeg gjennom de tre nivåene, deretter diskuterer jeg hvorfor det også er lurt å utfordre «vedtatte sannheter».

Hvorfor er det vanskelig med kritiske studier? Norsk tolkning av det internasjonale nivået
Et utgangspunkt kan være å se på erfaringene fra 1940: 1. Norge var for stort og befolkningen er for liten til å kunne forsvare seg alene. 2. Vår geografiske plassering tilsa at vi ikke kan regne med å holde seg utenfor en stormaktskonflikt i fremtiden; til det var nordområdene, Norskehavet og Nord-atlanteren blitt altfor viktig for amerikansk og russisk sikkerhet. 3. Hjelpen må derfor komme utenfra, og den må forberedes i fredstid om den skal virke i krig. Norges handlingsrom når det gjaldt kritisk tenking rundt strategiske valg har dermed vært begrenset. Det skulle nemlig få avvik til, for eksempel i basepolitikken eller atompolitikken, før stormaktene ble usikre på norske standpunkter. Dermed har også studier av norsk sikkerhetspolitikk blitt «for de spesielt interesserte» fordi de har lært seg å trå varsomt i møtet med primærkilder i Utenriks- og forsvarsdepartementet – eller i møtet med ansatte i Etterretningstjenesten, i Forsvarets operative hovedkvarter eller med Forsvarssjefens ledergruppe. Alle vil nemlig mane til forsiktighet og ansvarlighet – fordi konsekvensene ved å «trå feil» for norske myndigheter kan bli store og langvarige.
Dette, tror jeg, har også ført til at studier av norsk sikkerhetspolitikk har forblitt en lukket og temmelig elitedrevet virksomhet, mellom et lite knippe betrodde forskere og toppbyråkrater i Utenriks- og forsvarsdepartementet. Disse tette båndene, kombinert med Norges sensitive plassering nær Russlands andreslagsevne på Kola, kan ha gitt næring til en forskertradisjon der det er naturlig «å gå stille i dørene». «Å gå stille i dørene» betyr også at det blir unaturlig å spissformulere perspektiver og ideer – annet enn i lukkede seminarer og interne work-shoper. Dels for at egne kritiske analyser ikke skal bli oppfattet som offisiell norsk politikk, noe som både vil kunne provosere USA og Russland. Men også for å unngå en provokasjon av et litt særegent norsk folkeslag – som tidvis blir irritert når vi går for langt i å støtte USA i krigen mot terror, eller når vi går for langt i å ensidig fordømme Russland uten også å se saken fra deres ståsted.
«Gode venner kan gjerne være uenige» ble det tidvis uttalt under Stoltenberg regimet (2005–2013), men det hersker en bred tverrpolitisk konsensus, i Høyre, FrP og størstedelen av AP, samt i mellompartiene, om at Norge skal ikke fremstå som en «brysom alliert». Selvbildet som norske myndigheter møysommelig har bygget opp etter den kalde krigen er et bilde av Norge som «en god alliert», som står last og brast med amerikanske sikkerhetsinteresser. Men som av og til opp gjennom historien også har vist en mer selvstendig linje – gjennom blant annet begreper som «brobyggingspolitikk» og «lavspenningspolitikk». Men dette varierer. Når det internasjonale klimaet er kjølig, som i dag, hjelper vi til på hjemmebane med å bygge en situasjonsforståelse omkring russiske politiske og militære disposisjoner i nordområdene som også kan true USAs fastland. Når det er tøvær (men også ellers) hjelper vi til utenlands, blant annet med svært avansert signaletterretning som har reddet mang en amerikansk patrulje fra veibomber og bakholdsangrep i Afghanistan. Eller med maritime patruljefly som med sofistikert sensorteknologi «støvsuger» Middelhavet for informasjon på jakt etter internasjonale terrorister som er på vei til Europa.
Poenget med dette er å få frem at studier om norsk sikkerhetspolitikk lever under strengere rammebetingelser enn politikkområder innen miljø, samferdsel og helse. Dette er dels en rasjonell begrunnelse. Men det er også noe ubevisst over det fordi den ikke er påtvunget; snarere er det en uformell og uuttalt norm; en selvpålagt form for selvsensur. Og den blir spesielt påtrengende i perioder der norske myndigheter opplever situasjonen som uforutsigbar, når de selv ser på seg selv som sårbare, og når det er usikkerhet omkring amerikansk støtte, russisk politikk i nordområdene, og forvitring av egen forsvarsevne. Alt dette er tilfelle i dag.

Hvorfor er det vanskelig med kritiske studier? Påvirkningen fra det nasjonale nivået
Så er det også slik at kritiske studier får dårlige kår når sikkerhetspolitikken (i likhet med forsvarspolitikken) ikke ses på som en klar politisk karrierevei. Satsingsområdene i det politiske landskapet ligger først og fremst innen helse, samferdsel, justis, miljø og energi. Dermed genereres det heller ikke stor oppmerksomhet eller interesse for sikkerhetspolitikken; så lenge politikkområdet «ligger fast» – med stor grad av kontinuitet – skapes det få incentiver for et livslangt karriereløp innen kritisk forskning på norsk sikkerhetspolitikk. Noe økning har det riktig nok blitt i kjølvannet av norske utenlandsoperasjoner utover på 2000-tallet, men det er vanskelig å si annet enn at dette er for de spesielt interesserte, og at det begrenser seg til masterstudenter og lærebøker på lavt nivå.
En annen årsak kan være at FoU-miljøene som studerer norsk sikkerhetspolitikk er del av et lite og gjennomsiktig norsk samfunn. «Alle kjenner alle». Det betyr at «trår du feil» blir du lett satt i bås – og der blir du. Dermed til dels man merkelapper som lett kan bli bestemmende for hvorvidt man inviteres på lukkede seminarer og interessante fora der informasjon utveksles. Utfordres de uformelle kodeksene for hva man ikke bør mene, og hva man ikke bør skrive, kan man altså – i små miljøer der «alle kjenner alle» – lett miste tillit til primærkildene i Utenriks- og forsvarsdepartementet. Dette er et kardinalpunkt fordi sikkerhetspolitiske FoU-miljøer i Norge er tett knyttet til den løpende politikkutformingen. Og mister du tillit er det fordi du blir stemplet som illojal. Avvikende syn kan i verste fall kan skade norske interesser, ifølge toppbyråkrater i FD. Samtidig er det også sånn at NUPI er hovedklient hos UD, og har et sterkt FN-fokus. IFS er hovedklient i FDs sikkerhetspolitiske avdeling, og har som kjent et tradisjonelt sterkt transatlantisk fokus. Takhøyden er nok høyere i departementer med bred oppgaveportefølje, som UD. I departementer med en smalere og mer «militær» oppgaveportefølje, som i FD, er det naturlignok strengere – selv om FMIN er udelt positiv i ønsket om debatt og ytring av norsk sikkerhetspolitikk.
Knytingen mellom politikk og forskning bringer meg inn på et tredje punkt – som jeg synes er både vanskelig og litt følsomt. Det handler om FFIs rolle. FFI utgir meget gode analyser og har mange gode forskere som jeg personlig setter veldig høyt. Men det er også betenkelig at landets største FoU institusjon på det sikkerhetspolitiske feltet er underlagt et politisk sekretariat og fullfinansieres gjennom FD IV Avdeling for langtidsplanlegging. Dette gjør at det ikke finnes, så vidt meg bekjent, annet enn interne kvalitetssikringsmekanismer. Fravær av eksterne peer-reviewer på rapportene gjør dermed at mange analyser kanskje mister noe av den kritiske distansen, habiliteten, uavhengigheten og brodden man kanskje kunne trengt – i et lite land der gruppetenkning selvsensur ofte slår igjennom.

Hvorfor er det vanskelig med kritiske studier? Påvirkningen fra sektornivået
Kritiske studier har tradisjonelt sett blitt sett på som illojalt dersom det kommer fra embetsmenn som jobber for en statsråd i en bestemt sektor. Kritiske studier har også blitt sett på som illojalt dersom de kommer fra høytstående offiserer som er del av en operativ kommandokjede som i krise og krig skal fungere samstemt og effektivt. Og kritiske studier har tradisjonelt sett vært betraktet som illojalt dersom det setter liv og helse i fare, eller røper pågående operasjoner eller forsvarshemmeligheter. Slik bør det også være. Men ansatte i forsvarssektoren har, som i arbeidslivet for øvrig, også en grunnlovfestet rett til å ytre sine meninger i det offentlige rom. Spørsmålet er bare hvordan ansatte velger å bruke den. I Forsvaret spesielt tror jeg det er stor grad av selvsensur, fordi mange ansatte føler en lojalitetsplikt overfor sine militære sjefer. Det er nemlig en sterk og ubetinget lojalitet mellom den militære ledelsen og de undergitte. Og slik bør det også være fordi det ikke bør være tvil om militære kampavdelingers evne og vilje til å løse de oppdrag som regjeringen ønsker.
Spørsmålet er imidlertid om hvorfor ikke de anslagsvis 300 fagansatte på Forsvarets seks høgskoler er mer tilstede i analyser av norsk sikkerhetspolitikk – det er jo tross alt de som sitter på mye av informasjonen om hvordan politikkområdet fungerer i praksis. Det er også de som skal utdanne militære ledere til bedre å forstå mulighetene og begrensningene som ligger i statens mest dramatiske og kontroversielle virkemiddel. Jeg tror vi er på rett vei og at flere offiserer med akademisk fagansvar «tør opp». Men jeg opplever fremdeles tendenser til konformitet, misforstått lojalitet og uniformitet fordi de faglig ansatte i Forsvaret hverken har tradisjon for, eller kanskje heller ikke nok kunnskap om, hva det vil si å jobbe ved en høgskole. Forsvarets seks høgskoler er underlagt Universitets- og høgskoleloven, og min tolkning av lovverket er at kravet til uavhengig forskning og akademisk frihet fritar de ansatte fra den samme strenge lojalitetsplikten som deres kollegaer har i den operative kommandokjeden.
Jeg har selv fått telefoner fra nervøse generaler som gjerne ser at jeg ikke publiserer kronikker og Libya-krigen, om ikke annet enn for å støtte offiserskollegaer som risikerer liv og helse i farlige operasjoner utenlands. Selv topper i embetsverket har bedt meg om å «holde kjeft» fordi det skaper politisk støy og oppleves som illojalt i perioder der norske styrkebidrag sendes ut av landet for å støtte såkalte «moderate» sunni-militser i Syra.
Poenget er at slike opplevelser oppleves belastende for mange. Det sender signaler om at «norsk sikkerhetspolitikk ikke skal tukles med»; at beslutninger om å støtte nære allierte «ligger fast», og at avvikende holdninger er illojalt. Dette skremmer andre fra å fremme kritiske analyser av norsk sikkerhetspolitikk. For fagansatte ved Forsvarets høgskoler de som vil «opp og frem» kan det derfor være mer bekvem å holde en lav profil. Kanskje er det derfor lettere å lage briefer og ppt-plansjer som prydes av kvinnelige soldater, ikke-vestlige innvandrere i norske uniformer, og glade barn på fanget til soldater i felt – et politisk korrekte speilbilde vi så gjerne vil identifisere oss med?
Oppsummert: summen av det internasjonale, nasjonale og institusjonelle rammebetingelsene tilsier at klimaet for kritiske analyser av norsk sikkerhetspolitikk er relativt dårlig. Det er ikke det samme som å si at det er fraværende. Men det kan tidvis oppleves belastende fordi man fornemmer en uuttalt misnøye og kritikk som bare «sitter i veggene», og som på subtilt vis kommuniseres gjennom andre.

Hva er konsekvensene? Hvorfor er det viktig å utfordre «vedtatte sannheter»?
Jeg vil beskrive tre årsaker til at det er viktigere i dag enn under den kalde krigen å utfordre «vedtatte sannheter». Hver av forklaringene har knytning til det internasjonale, nasjonale og sektor nivået jeg har berørt.
På det internasjonale nivået er det viktig å utfordre vedtatte sannheter fordi de sikkerhetspolitiske omgivelsene til Norge er mer uforutsigbare og usikre enn under den kalde krigen. Det er mer usikkerhet om USAs makt og innflytelse i Europa og i verden for øvrig. Det er mer usikkerhet om samholdet i NATO og hvorvidt Artikkel fem om «et angrep på en også er et angrep på alle». Det er også usikkerhet rundt Russlands fremtidige utvikling, og hvordan «hybride trusler» utfordrer grensesnittet mellom fred og krig, mellom justis og forsvar, og mellom nasjonale og allierte forsvarsanliggender. Og der er mer usikkerhet om utviklingen i EU, spesielt i balansen mellom fellesskapsløsninger på den ene siden og en eventuell re-nasjonalisering av europeiske politikk på den annen.
Alt dette gjør at det kan stilles legitime spørsmål om hvorvidt norsk sikkerhetspolitikk må justeres, endres eller gjennomgås på nytt. Det er for eksempel et dilemma at Norges militære avhengighet til USA er økende, samtidig som det er Tyskland som ligger nærmest Norge når det gjelder å føre en balansert politikk overfor Russland, der prinsippfasthet balanseres med dialog. Det er også et dilemma at USA forventer stadig mer allierte tilstedeværelse i konfliktområder de selv har bidratt til å fyre opp under, som for eksempel i Irak, Afghanistan og Syria, samtidig som Norge får stadig færre styrker igjen til å opprettholde et nasjonalt minimumsforsvar i nordområdene. Det er også et dilemma at Norge tidvis må støtte allierte operasjoner som undergravde FN-mandatet og FNs relevans for stormaktene – som krigen i Libya, samtidig som Norge også er avhengig av en fungerende verdensorden med et sterkt FN i sin midte.
Det er også et dilemma et Norge på den ene siden står sammen med resten av NATO i fordømmelsen av Russlands sikkerhetsinteresser på Krim, samtidig som vi stilltiende aksepterer russiske sikkerhetsinteresser i egne nærområder ved å videreføre selvpålagte begrensninger som gir Russland god strategisk varslingstid utenfor vår egen stuedør.
Hovedutfordringen på det internasjonale nivået er derfor å utfordre «vedtatte sannheter», slik at handlingsrommet for norske myndigheter utvides snarere enn innsnevres. Hvor langt kan Norge strekke seg i samarbeidet med Russland før det går utover solidariteten i NATO? Hvor langt kan – eller trenger – Norge å gå i å utfordre USAs strategi om å støtte «moderate» sunni-militser sammen med wahhabist regimene i Saudi Arabia og Qatar i Syria før det går utover alliansesamarbeidet?

På det nasjonale nivået er det også viktig å utfordre «vedtatte sannheter». Grunnen er enkelt. Norske storting, regjeringer, departementer og etater, med sitt embetsverk og offiserer er ikke bare maktorganer som tar politiske beslutninger og utøver den deretter. I vårt moderne samfunn er de i høyeste grad også kompetanseorganisasjoner. Statlige maktorganer innen sikkerhetspolitikken må derfor hele tiden se etter nye løsninger, lære av sine feil, og pløye nye lærdommer tilbake i egen organisasjon.
Maktorganer som går på «autopilot», som ikke har en kultur for å evaluere seg selv, eller som ikke har tid, evne eller vilje til å gjøre det, tar ofte ukloke valg rundt neste sving. Å ha nødvendig «takhøyde» som naturliggjør «selvpisking» og selvkritikk er derfor helt avgjørende. Grunnen er at i en mer global hverdag blir trenden stadig synligere: informasjonen som ligger til grunn for det norske beslutningsgrunnlaget er stadig vanskeligere å etterprøve, kvalitetssikre eller på annen måte kontrollere. Først og fremst fordi det er stadig færre kilder som ligger under nasjonal kommandomyndighet. Fravær av suverene nasjonale kilder som vi selv har kontroll over, for eksempel i Syria, Afghanistan, Libya, Ukraina eller nordområdene (satellitter og ubåter), gjør at informasjonsgrunnlaget som ligger til grunn for politikkutformingen er mer usikkert og flytende.
Den norske statsforvaltningen står med andre ord overfor et kapasitetsproblem fordi embetsverket på sivil og militær side ikke er dimensjonert for en vedvarende «tofrontskrig» i både øst – mot Russland, og i sør – mot IS, samtidig som departementer og etater også skal trimmes, effektiviseres og nedskaleres.
På det institusjonelle nivået er det også viktig å utfordre vedtatte sannheter. Her er grunnen først og fremst at Forsvaret især ikke kan forbli et firma for de spesielt interesserte. De som forvalter statens mest dramatiske og kontroversielle virkemiddel må snarere være et speilbilde av samfunnet de er satt til å tjene. Skal vi klare dette må takhøyden økes. Bare slik kan vi tiltrekke oss en bredere, mer reflektert og mer kompetent utvalg fra den norske befolkning; et samfunn som ligger i verdenstoppen når det gjelder utdanning og kunnskap. Det at Forsvaret bidrar til å utfordre vedtatte sannheter bidrar til å øke legitimiteten i samfunnet, snarere enn å svekke den. Grunnen er enkel: «mannen i gata» anno 2016 ønsker å se et maktorgan som ikke bare består av folk som klapper hæla sammen og sier mottatt slutt, men som også består av fagpersoner med mot og integritet til å fremlegge erfarings- og forskningsbasert kunnskap som grunnlag for kritikk. Dette er ikke det samme som å si at offiserer og generaler i den operative kommandokjeden skal stå åpent frem og kritisere beslutninger som er tatt. Men at fagansatte som ligger inn under universitets- og høgskoleloven oppmuntres og premieres for analyser som gir mer kunnskap om alternative syn på forholdet til Russland, NATO, USA og FN. Det er slik vi blir kokere og bedre informert i en mer kompleks verden.

Konklusjon
Nødvendigheten av kritiske studier av norsk sikkerhetspolitikk er større enn under den kalde krigen. Dette er først og fremst fordi kompleksiteten og uforutsigbarheten er større i dag enn før. Og nettopp fordi konsekvensene av de valg vi gjør ofte har så langvarige og vidtgående konsekvenser – som for eksempel forholdet til USA og naboskapet med Russland – så er det ekstra viktig at det hele tiden genereres mer kunnskap og innsikt.
Samtidig er det fortsatt slik at innflytelsen fra de tre nivåene – det internasjonale, det nasjonale og det institusjonelle – ligger som en «klam hånd» over norsk sikkerhetspolitikk.
Mitt hovedpoeng er derfor at vi må bli flinkere til å bryte opp disse lagene. Vi må skape et større rom for mer kunnskap, noe også norske beslutningstakere på alle nivåer og i alle sektorer trenger – i den løpende politikkutformingen – enten det er i Finnmark eller i Faryab.
Takk for oppmerksomheten.
9

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut / Endre )

Twitter picture

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut / Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut / Endre )

Google+ photo

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut / Endre )

Kobler til %s